進(jìn)行庫底目標(biāo)余額管理是國際上通行的做法。國庫資金進(jìn)出是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，不斷有錢進(jìn)來有錢出去，一定時(shí)期內(nèi)保存多大余額能保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)、支出需要，要對(duì)庫底資金進(jìn)行預(yù)測，這部分庫底資金不能動(dòng)的；超出部分，與其趴在國庫上拿一個(gè)活期利率，還不如拿出來做一些短期經(jīng)營產(chǎn)品，如短期票據(jù)等，好歹比活期存款利息要高一些。（21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道6月27日）

　　這是中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院副院長、預(yù)算管理研究所所長李燕對(duì)預(yù)算法征求意見稿所發(fā)表的看法。此外，新預(yù)算法實(shí)施條例征求意見稿中還對(duì)發(fā)行短期債券等以實(shí)現(xiàn)跨年度國庫收支平衡作出了詳細(xì)規(guī)定，意見稿指出，省級(jí)政府按規(guī)定增列赤字的，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院下達(dá)的本地區(qū)政府債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行短期債券平衡。

　　預(yù)算法與稅收收入有密切關(guān)系，一年的預(yù)算收入水平直接影響稅收收入的規(guī)模。現(xiàn)實(shí)中，一些稅收征管部門為了完成稅收任務(wù)，會(huì)過度地向民間征稅，這種做法俗稱“過頭稅”。要解決這個(gè)問題，需要從法律上進(jìn)行約束。預(yù)算法實(shí)施條例征求意見稿的這一規(guī)定對(duì)實(shí)現(xiàn)稅收的“依法征收、應(yīng)收盡收”具有重要推動(dòng)作用，是將稅收工作正式納入預(yù)算法規(guī)范的法制軌道的重要舉措。

　　首先，“過頭稅”的產(chǎn)生固然與地方政府、財(cái)稅部門的政績觀等有直接關(guān)系，但是從根本上來說，是舊預(yù)算法中要求年度收支平衡的預(yù)算規(guī)定所導(dǎo)致。換句話說，一年一度的預(yù)算編制中，規(guī)定了一年要實(shí)現(xiàn)一定的財(cái)政收入，由于追求年度平衡，所以要按照預(yù)算收入的收入數(shù)字來組織稅收收入，這一稅收收入模式往往與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)的盈利、法律的要求產(chǎn)生沖突，于是就產(chǎn)生了收入好時(shí)的“人情稅”（預(yù)留下一年度收），收入不好時(shí)的“過頭稅”（向企業(yè)提前征稅）；這就是“過頭稅”產(chǎn)生的制度因素。所以，要從根本上解決收“過頭稅”等問題，必須制定相應(yīng)的法律法規(guī)，預(yù)算法是最重要的法律之一。新修訂的預(yù)算法將“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”寫入，這是革除“過頭稅”行為的具體法律條款。

　　其次，雖然新修訂的預(yù)算法提出“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，但是如何建立，怎樣操作，并沒有明確規(guī)定。這次公開征求意見的預(yù)算法實(shí)施條例，則將這一機(jī)制落到了法規(guī)文本上，提出“省級(jí)政府按規(guī)定增列赤字的，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院下達(dá)的本地區(qū)政府債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行短期債券平衡”，也就是說用短期債券來實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位的跨年度平衡。發(fā)行短期債券平衡國庫預(yù)算是國際通行做法。除定期發(fā)行外，發(fā)達(dá)國家偶爾還不定期地發(fā)行期限在13周以內(nèi)的債券，即現(xiàn)金管理債券，以滿足國庫支出的臨時(shí)性需要。

　　最后，通過發(fā)行短期債券等方式來推動(dòng)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，從法制層面解決“過頭稅”等問題，除了加強(qiáng)預(yù)算法和相關(guān)稅收法律法規(guī)的執(zhí)行之外，還需要推進(jìn)資本市場等方面的建設(shè)，因?yàn)橥七M(jìn)國庫現(xiàn)金管理、發(fā)行債券等，必須以一個(gè)具有較高流動(dòng)性和安全性的貨幣市場為支撐。從發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)來看，其參與眾多、交易品種豐富、市場流動(dòng)性很強(qiáng)的市場環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理的必要前提條件。所以，建設(shè)成熟安全的貨幣市場，是推進(jìn)國庫現(xiàn)金管理、推動(dòng)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的前提，也是解決“過頭稅”問題的市場基礎(chǔ)。