[摘要]建立一個(gè)聯(lián)邦政府或者全國(guó)性政府，決不意味著要廢除地方政府。即使有一天地方政府真要被廢除了，聯(lián)邦政府為了自保也必須重新建立地方政府，因?yàn)樗�自己沒(méi)有能力統(tǒng)治和管轄這個(gè)國(guó)家。

本期作者：王建勛（中國(guó)政法大學(xué)副教授）

為了說(shuō)服反對(duì)新憲法的人，《聯(lián)邦黨人文集》花了一定的篇幅從商業(yè)、稅收等角度來(lái)論證聯(lián)邦的價(jià)值和重要性。美國(guó)的國(guó)父?jìng)円婚_(kāi)始對(duì)他們所構(gòu)建的共和國(guó)是一種什么樣的共和國(guó)，有不同的看法或者設(shè)想。

獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后，正在慶祝勝利的美國(guó)民兵。

一些人認(rèn)為，美國(guó)的未來(lái)是一個(gè)農(nóng)業(yè)共和國(guó)，以杰斐遜為代表。但是，漢密爾頓認(rèn)為，美國(guó)的未來(lái)是一個(gè)商業(yè)共和國(guó)，因此，統(tǒng)一的大市場(chǎng)、保護(hù)商業(yè)和貿(mào)易自由是非常關(guān)鍵的。所以，在《聯(lián)邦黨人文集》中，漢密爾頓強(qiáng)調(diào)為什么聯(lián)邦對(duì)于商業(yè)和貿(mào)易來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的，因?yàn)樾枰�消除各州之間的壁壘，防止貿(mào)易摩擦等。

當(dāng)時(shí)，在邦聯(lián)時(shí)代，之所以各州之間總是發(fā)生矛盾，重要原因之一就是貿(mào)易摩擦，因?yàn)楦髦葜�間都有壁壘，帶來(lái)很多沖突。而在建立一個(gè)聯(lián)邦之后，就要把管理州與州之間貿(mào)易的權(quán)力交給聯(lián)邦。這對(duì)于建立一個(gè)統(tǒng)一的大市場(chǎng)來(lái)說(shuō)非常關(guān)鍵。

漢密爾頓

不過(guò)，令漢密爾頓沒(méi)有想到的是，一旦把管理州際貿(mào)易的權(quán)力給了國(guó)會(huì)之后，聯(lián)邦政府傾向于對(duì)它進(jìn)行擴(kuò)大化的解釋?zhuān)瑢?dǎo)致今天國(guó)會(huì)要想提出管制措施，經(jīng)常是以這一條為借口，包括管理槍支、淫穢物品等。比如，國(guó)會(huì)之所以制定一些管理槍支的法律，是因?yàn)樗�有管理州際貿(mào)易的權(quán)力，而槍支被看成是商品的一種。有時(shí)候，國(guó)會(huì)禁止某種槍的理由不是當(dāng)?shù)乩习傩諞](méi)有權(quán)利持有這種槍?zhuān)�而是聲稱(chēng)這種槍會(huì)流到其他地方去，會(huì)變成自由買(mǎi)賣(mài)的對(duì)象。國(guó)會(huì)把很多東西都看作跟貿(mào)易和商業(yè)有關(guān)，即使是非常間接的關(guān)系，它也利用這一條來(lái)擴(kuò)大自己管制的權(quán)力。這是國(guó)父?jìng)儺?dāng)時(shí)始料不及的。

漢密爾頓認(rèn)為，建成統(tǒng)一大市場(chǎng)之后，貿(mào)易的繁榮會(huì)給聯(lián)邦帶來(lái)更多的稅收。他指出，聯(lián)邦政府最好別征直接稅，只征間接稅，因?yàn)槿绻�征直接稅的�?huà)，尤其是所得稅或者財(cái)產(chǎn)稅，意味著政府直接把人們的財(cái)產(chǎn)拿走，容易激起人們反抗，英國(guó)國(guó)王都不敢輕易征這個(gè)稅。所以，聯(lián)邦政府最好只征間接稅，包括關(guān)稅、消費(fèi)稅等，只有當(dāng)你消費(fèi)、當(dāng)你進(jìn)行交易的時(shí)候才需要交稅，而不是直接把你收入的一部分拿走。

美國(guó)國(guó)會(huì)大廈

但是今天，你看聯(lián)邦政府征收了很多直接稅，那就是沒(méi)有守住當(dāng)時(shí)漢密爾頓所設(shè)想的只讓聯(lián)邦政府征間接稅的邊界。之所以沒(méi)有守住，是因?yàn)閼椃ɡ锩媸谟鑷?guó)會(huì)的征稅權(quán)沒(méi)有限制，并沒(méi)有說(shuō)它可以征收什么稅，征收多少等，稅種、稅率都沒(méi)有規(guī)定。

從原則上講，國(guó)會(huì)征稅的權(quán)力是有限的，首先要受“無(wú)代表不納稅”的限制，也就是說(shuō)，征稅必須是由國(guó)會(huì)來(lái)制定法律，必須通過(guò)法律進(jìn)行征收，而不能夠由行政機(jī)關(guān)擅自征稅。當(dāng)然，“無(wú)代表不納稅”這個(gè)原則在美國(guó)國(guó)父?jìng)兛磥?lái)是不言而喻的，在這個(gè)原則下國(guó)會(huì)才能征稅，國(guó)會(huì)議員必須民選產(chǎn)生，通過(guò)自由而競(jìng)爭(zhēng)的方式選舉產(chǎn)生。如果不是民選議員決定征稅的話(huà)，那根本就是搶劫行為。美國(guó)獨(dú)立的一個(gè)重要理由就是，大英帝國(guó)議會(huì)擅自對(duì)他們征稅。這是他們無(wú)法容忍的。

美國(guó)哥倫比亞特區(qū)車(chē)牌的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)行版，上有“Taxation Without Representation.”（無(wú)代表不納稅）這句話(huà)。

在這個(gè)原則之下，聯(lián)邦政府可以征哪些稅，不能征哪些稅，是不能限制的，因?yàn)槿藗儾恢�道將�?lái)會(huì)發(fā)生什么急需稅收的情形，不能限制它可征一些稅而不能征另外一些稅。值得一提的是，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府稅收權(quán)力劃分和我們國(guó)家完全是不一樣的，中國(guó)是按照稅種劃分的，中央可以征哪些稅，地方可以征哪些稅。美國(guó)的聯(lián)邦政府和地方政府都可以征收所有稅種，不是按照類(lèi)型劃分的。因?yàn)檫@兩個(gè)政府在美國(guó)是完全獨(dú)立的，每個(gè)政府都有獨(dú)立的征稅權(quán)。

漢密爾頓還從節(jié)約開(kāi)支的角度論證了聯(lián)邦比多個(gè)政府、邦聯(lián)或者幾個(gè)邦聯(lián)的好處所在。他的理由是，建立一個(gè)聯(lián)邦政府之后，只有一套全國(guó)性的文官系統(tǒng)，只需要為這些人開(kāi)支就可以了，假如各州獨(dú)自為政或者幾個(gè)州形成一個(gè)邦聯(lián)，就需要有幾套文官系統(tǒng)，民眾負(fù)擔(dān)更重，交的稅更多。沒(méi)有聯(lián)邦，各州都需要建一支軍隊(duì)保護(hù)自己，成本比聯(lián)合在一起要高。既然戰(zhàn)爭(zhēng)、外交事務(wù)是各州共同面臨的，是全國(guó)性的，何不聯(lián)合在一起交給一個(gè)全國(guó)性政府？當(dāng)然，今天我們看到，聯(lián)邦政府雇員相當(dāng)多，而當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦雇員相當(dāng)少，不像今天這樣。

麥迪遜

針對(duì)有人因?yàn)閲?guó)土幅員遼闊而反對(duì)建立一個(gè)聯(lián)邦政府的理由，麥迪遜提出了幾點(diǎn)反駁意見(jiàn)。他的第一個(gè)理由是，建立一個(gè)聯(lián)邦政府或者全國(guó)性政府，決不意味著要廢除地方政府。因?yàn)檫@個(gè)聯(lián)邦政府的權(quán)力是非常有限的，地方政府依然保留它們自己的權(quán)力。并且，他強(qiáng)調(diào)指出，即使有一天地方政府真要被廢除了，聯(lián)邦政府為了自保也必須重新建立地方政府，因?yàn)樗�自己沒(méi)有能力統(tǒng)治和管轄這個(gè)國(guó)家。這一點(diǎn)從單一制的國(guó)家可以看出來(lái)。

在中國(guó)歷史上，皇帝雖然權(quán)力很大，中央政府雖然權(quán)力很大，但是，仍然存在著一定程度的地方自治，因?yàn)榻煌ú槐�、信息不通等，�?dǎo)致皇帝沒(méi)有辦法統(tǒng)治每個(gè)鄉(xiāng)村，所以歷史上有所謂“皇權(quán)不下縣”的說(shuō)法，在縣以下沒(méi)有正式政府。當(dāng)然，這并不意味著他不可以通過(guò)一些方式干預(yù)或者滲透，特別是越到帝國(guó)晚期，他對(duì)地方的控制就越強(qiáng)。

中國(guó)的“秦制”

即使是在今天看來(lái)，交通、通信等都不再是決定性的障礙，但中央政府想要直接統(tǒng)治一個(gè)大國(guó)也是非常困難的，它根本不可能做到這一點(diǎn)，因?yàn)榇罅康闹�識(shí)和信息首先是地方性的，有嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，有代理人問(wèn)題。這導(dǎo)致我們通常所說(shuō)的，上有政策下有對(duì)策，中央不可能每天都派巡視組看著，不可能在市委書(shū)記、縣委書(shū)記身邊每天都派一個(gè)人監(jiān)督，如果是長(zhǎng)期監(jiān)督的話(huà)，這個(gè)人肯定也會(huì)跟地方勾結(jié)，如果是短期的話(huà)根本就不奏效。

所以，麥迪遜說(shuō)，我們不用擔(dān)心聯(lián)邦政府有一天變得太強(qiáng)大而把州政府廢掉，因?yàn)槿绻麖U掉地方政府的話(huà)，它自己根本就沒(méi)有辦法統(tǒng)治。而且，對(duì)聯(lián)邦政府的支持其實(shí)來(lái)自各州民眾，沒(méi)有他們支持的話(huà)，聯(lián)邦政府一天也存在不下去。當(dāng)然，根據(jù)憲法，聯(lián)邦政府也決沒(méi)有權(quán)力撤掉一個(gè)州，或者合并一個(gè)州。它沒(méi)有權(quán)力把加利福尼亞州撤了，或者把加利福尼亞州和亞利桑那州合并在一起等。而在中央集權(quán)國(guó)家，中央政府想設(shè)一個(gè)省就設(shè)一個(gè)，想撤就撤，想合并就合并，它是完全有權(quán)力這樣做的，因?yàn)榈胤秸�府不過(guò)是它的附庸。

麥迪遜的第二個(gè)理由是，我們?cè)O(shè)立聯(lián)邦政府的短期目標(biāo)或者直接目標(biāo)是，將十三個(gè)州聯(lián)合在一起，這是完全具有可行性的。如果將來(lái)領(lǐng)土擴(kuò)大，有更多州希望加入進(jìn)來(lái)的話(huà)，也可以實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，這個(gè)聯(lián)邦是帶有彈性的，是可以擴(kuò)大的。

圖中可以看出最早獨(dú)立出來(lái)的十三個(gè)州

第三個(gè)理由是，雖然聯(lián)邦的范圍很大，但是隨著道路的改善，交通狀況會(huì)變好，信息也更加暢通，聯(lián)邦的治理不是太大的問(wèn)題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化，交通、信息等方面的障礙都可以被克服掉。他其實(shí)是讓大家放棄一種擔(dān)憂(yōu)，即擔(dān)憂(yōu)建立幅員遼闊的聯(lián)邦政體之后反而治理效果變差了，不能有效地治理。在當(dāng)時(shí)看來(lái)，十三州的國(guó)土面積確實(shí)很大，比世界上很多國(guó)家都大，從一個(gè)地方到另外一個(gè)地方，可能要經(jīng)過(guò)幾個(gè)月馬車(chē)時(shí)間才能到達(dá)，所以他們非常擔(dān)心聯(lián)邦政府能不能有效治理，尤其是對(duì)于一個(gè)共和國(guó)而言。但在今天看來(lái)，十三個(gè)州就是美國(guó)東部一小塊。

麥迪遜的第四個(gè)理由是從軍事角度考慮的。他說(shuō)，我們雖然是十三個(gè)州，大家位置不一樣，但是在很大程度上講，這十三個(gè)州幾乎都是邊界，東邊靠近海，西邊靠近印第安人或者其他國(guó)家的殖民地，每一個(gè)州都有動(dòng)力來(lái)為共同的防衛(wèi)做出努力，不會(huì)因?yàn)檫@些州之間利益不平衡，一些州愿意積極努力，另外一些州對(duì)公共利益不感興趣。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間之后，這些州之間能達(dá)到一種適當(dāng)?shù)木�衡狀態(tài)，不會(huì)出現(xiàn)太大的不平等或者不平衡的局面。

在《聯(lián)邦黨人文集》第十四篇結(jié)束的時(shí)候，麥迪遜提出了“擴(kuò)展共和國(guó)”（extendedrepublic）的概念。它的含義跟“復(fù)合共和國(guó)”（compound republic）、“聯(lián)邦共和國(guó)”（federal republic）一樣。他想表達(dá)的意思是，不要以為我們建立的這個(gè)共和國(guó)比以前存在過(guò)的共和國(guó)大得多，你們就反對(duì)。十八世紀(jì)之前的理論家只習(xí)慣于小共和國(guó)，因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)，大共和國(guó)是不可能的，只有小的國(guó)家才能建成共和國(guó)。麥迪遜說(shuō)，不要以為我們建立了一個(gè)擴(kuò)展共和國(guó)，一個(gè)大共和國(guó)，一個(gè)聯(lián)邦共和國(guó)，一個(gè)復(fù)合共和國(guó)，你們就反對(duì)；不要僅僅因?yàn)樗�新穎，你們就反對(duì)；你們要看我們?cè)O(shè)計(jì)的架構(gòu)是不是合理，能不能行得通，能不能保護(hù)我們的自由和安全。如果能實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)的話(huà)，我們就不應(yīng)該因?yàn)樗�是一個(gè)新生事物而盲目反對(duì)。

（作者：王建勛；編輯：張寧；文中小標(biāo)題系編者所加。本文系騰訊思享會(huì)獨(dú)家約稿，未經(jīng)許可，其它媒體不得轉(zhuǎn)載。）

作者簡(jiǎn)介

王建勛，先后畢業(yè)于蘭州大學(xué)、北京大學(xué)和（美國(guó)）印第安納大學(xué)，獲政治學(xué)博士學(xué)位，現(xiàn)為中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副教授；研究旨趣主要為憲政理論與古典自由主義傳統(tǒng)，譯有《美國(guó)聯(lián)邦主義》（上海三聯(lián)2003年版），編有《大家西學(xué)：自治二十講》（天津人民2008年版），發(fā)表學(xué)術(shù)論文若干，并撰有大量時(shí)評(píng)文章。

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